Visión de la economía convencional sobre el Estado y el Mercado.

1- INTRODUCCIÓN

Existen numerosas definiciones de la palabra “Estado". Para formularlas se han tenido en cuenta elementos sociológicos y jurídicos. Se habla de organización de una administración, se refiere a una nación y/o comunidad de personas, de raza, de cultural etc. Sin embargo pocas definiciones hacen hincapié en el rol que desempeña el estado en el plano económico.
Algunos economistas realizan una distinción entre los conceptos de Estado (cuya definición consideran un concepto jurídico: es la sociedad jurídicamente organizada), Gobierno (como cada uno de los niveles en que se organiza el Estado: Nacional, Provincial, Municipal, Intergubernamental) y Sector Público (un concepto de índole socio-económica que toma en cuenta todos los bienes y actividades que desarrolla ese Estado).
¿Cuál es el motivo que hace que una sociedad se constituya y necesite organizarse?¿Qué cosas debe administrar ese Estado a las personas que Io forman? ¿Debe, es decir su finalidad es, administrar recursos escasos o supervisor la forma en que otros Io hacen?.
No todos los economistas han visto o ven al Estado de la misma manera. De acuerdo a su ideología, por ejemplo, atribuyen al mismo diferentes funciones. Encontramos una gama de alternativas que van desde la no intervención del Estado en lo económico hasta su total manejo.
Sea cual fuere la posición ideológica en la que nos encontremos, el Estado, hoy, resulta de fundamental importancia para el desarrollo de la actividad económica de los países, tanto para los intereses comunitarios como para los intereses privados. Las grandes empresas y grupos económicos importantes, ejercen presión sobre los gobiernos en busca de objetivos particulares que poco tienen que ver con el desarrollo del total de la sociedad. Estos lobbys, utilizan frecuentemente los argumentos ideológicos de intervención o no intervención estatal, de acuerdo a sus conveniencias, en forma alternada.

2- FUNCIONES ECONÓMICAS DEL ESTADO
Inicialmente el pensamiento económico Clásico propiciaba la “no intervención" estatal en las actividades económicas, apoyados en dos principios rectores de sus teorías:

1.La economía por si sola tiende al equilibrio;
2.Este equilibrio surge naturalmente, producto del normal funcionamiento del mercado, sin que sea necesaria intervención alguna por parte del gobierno, ya que la misma resultaría perjudicial al retardar o alejar los efectos deseados.

Basados en sus teorías atribuyen al Estado únicamente las funciones de: Defensa, Seguridad, Justicia, Educación y Salud. Más adelante la Escuela Neoclásica, admite con reservas, la existencia de problemas en la economía, cuya solución podría ser acelerada mediante la intervención del Estado. Entre otros podemos mencionar:

Fallas del mercado: suceden cuando su estructura no se encuentra debidamente conformada, por ejemplo cuando se detecta en el mismo la presencia de oligopolios y monopolios;

Existencia de bienes públicos: su prestación estaría destinada al conjunto de la sociedad, sin poder determinar el beneficiario directo y sin poder excluir a ningún individuo; por ejemplo: la justicia, la defensa, etc.

Existencia de externalidades: son los costos o beneficios externos asociados a las funciones de producción de un individuo o un productor. Las mismas pueden ser a) positivas (economías externas): es el caso, por ejemplo, de una actividad que realice un empresario beneficiando al resto de la comunidad o a parte de ella; o b) negativas (deseconomias externas): el ejemplo más común corresponde a los casos de contaminación ambiental por parte de las fábricas que causan perjuicio a la población en su conjunto.

Alrededor de la década del '30, como consecuencia de la crisis económicas en los países con economías desarrolladas y de la desocupación existente, John M. Keynes elabora una nueva teoría que, sin contradecir en su totalidad a la visión neoclásica (acepta la existencia de equilibrio en la economía en el largo plazo, sin que sea necesaria la intervención estatal) propone la participación del Estado en cuestiones que, en el corto plazo, provoquen perjuicios no deseables que el gobierno podría solucionar rápida y eficazmente.

1.A través del libre juego del mercado, la distribución del ingreso puede resultar inequitativa e injusta;

2.No existe en el corto plazo pleno empleo, debiéndose generar un alto o aceptable nivel de empleo de recursos productivos y tasa de crecimiento.

A diferencia de estas tres visiones, que sostienen la defensa del sistema capitalista (Si bien con distintos matices), adecuándolo a las distintas etapas de su desarrollo, surge un pensamiento contrapuesto: las economías centralmente planificadas o estatalismo.

En ellas el Estado es el propietario y administrador de la totalidad de los medios de producción a fin de lograr una distribución del ingreso justa y equitativa. Para éstas teorías la "intervención estatal" es regla y no excepción.

3- PRESUPUESTO

El concepto de presupuesto ha variado fundamentalmente durante el transcurso de las Últimas décadas, y con ello también han cambiado las técnicas con que se elaboran.
La concepción tradicional, vigente hasta los años '40 aproximadamente, consideraba al presupuesto como la “expresión legal, en términos financieros de Io que el gobierno pretendía realizar en un periodo determinado, cuya duración era generalmente de un año". (Lo que se gastaba, qué recursos se utilizaban y cómo se financiaba el excedente del gasto). Los dos aspectos básicos de esta definición consistían en que: a) era una previsión anticipada de gastos y recursos, una autorización para gastar y b) tenia la forma de una ley.
A partir de la década del '40, los economistas empiezan a ver al Estado y las funciones y acciones que éste ejerce como 'no neutrales', es decir que pueden alterar el funcionamiento de la economía, favorable o desfavorablemente para los intereses de toda la sociedad.
Una concepción más moderna define al presupuesto como “el proceso a través del cual se elabora, expresa, aprueba, coordina y evalúa un programa de gobierno, explicitando en el todos los elementos que componen dicho programa." Esta nueva concepción no sólo toma en cuenta las autorizaciones sino también las responsabilidades que corresponden al interrogante ¿cuánto y para qué se gasta?
Las condiciones mínimas que un presupuesto debe tener para poder cumplir con su finalidad se conocen como “principios presupuestarios", siendo éstos para la concepción moderna:

Legalidad: el uso de los recursos públicos tiene que surgir necesariamente de una ley.

Anualidad: debe sancionarse con periodicidad anual.

Universalidad v unidad: Todos los gastos susceptibles de ser hechos deben figurar en el presupuesto, no pueden presentarse por separado; debe existir unidad de criterio de confección en las partidas.

Especificación: los gastos deben estar desagregados (detallados) Io máximo posible. Las erogaciones deben presentarse adecuadamente clasificadas hasta llegar a las partidas individuales para gastos específicos.

Publicidad: el proyecto del presupuesto debe darse a conocer con la anticipación suficiente al momento de la discusión para que las entidades intermedias puedan llevar al Poder Legislativo sus aportes u objeciones. Se exige que las diversas fases de ejecución del presupuesto se verifiquen en público: debe publicarse en forma regular, ser pública la discusión parlamentaria, y que sea posible la critica.

Equilibrio: Los gastos deben ser equivalentes a los recursos. EL concepto actual de equilibrio considera que el mismo debe cumplirse en el ciclo y no todos los años.

La concepción clásica del presupuesto solo consideraba dos principios, el de legalidad y el de equilibrio anual.

Las técnicas utilizadas en la actualidad para la confección de un presupuesto son: el Presupuesto Por Programa (PPP) y el Presupuesto Base Cero (PBC). Ambas técnicas no son excluyentes entre sí, si no que en su uso se suelen complementar, utilizándose el PPP para enfoques macro-económicos y de largo plazo y el PBC como una revisión anual de objetivos.

El Presupuesto Por Programa además de fijar y establecer la autorización para gastar, fija las metas que se pretenden logra con esos gastos y atribuye responsabilidades especificas y localizadas en unidades administrativas, o funciones determinadas para el cumplimiento de metas previamente aprobadas por el gobierno. Permite de esta manera una mejor planificación de los gastos, determinación de las responsabilidades, identificación de las funciones duplicadas, reducción de costos y una mejor comprensión para los legisladores y el Poder Ejecutivo.

El Presupuesto Base Cero determina la revisión de todos los gastos todos los años. Se sustenta en la creencia de que ningún gasto tiene derecho a subsistir por el hecho de haber existido durante el periodo anterior. Anualmente el presupuesto es revisado en función de los costos y los beneficios que ocasiona cada gasto, definiendo objetivos y estrategias para lograrlos. No hay derechos adquiridos y debe probarse la utilidad y necesidad del gasto anualmente.

4 - GASTOS Y RECURSOS. EL DÉFICIT FISCAL

Cualquiera sean las funciones que le asignemos al Estado, el desempeño de ellas ocasiona gasto. El solo hecho de mantener la estructura de gobierno, con sus tres poderes, con sus edificios, su personal, el material de trabajo, etc., implica un costo que se debe enfrentar con ingresos o recursos. Las erogaciones en que incurre el Estado se clasifican, conforme a la metodología presupuestaria, en:

1.Erogaciones Corrientes: son las destinadas a satisfacer las necesidades de operación del Estado derivadas de la realización de sus actividades específicas y aquellas para atender las obligaciones derivadas de los intereses de deudas y las transferencias de fondos que no involucran una compensación por los bienes vendidos o los servicios prestados.

2.Erogaciones de capital: son las que se generan por la incorporación de bienes materiales e inmateriales y por las inversiones financieras que contribuyen a incrementar el activo del Estado.

Los recursos con los que cuenta el Estado para financiar las erogaciones se clasifican en:

1.Recursos Corrientes: son los recursos obtenidos en concepto de impuestos, contribuciones de previsión y asistencia social, tasas y contribuciones especiales y rentas de su patrimonio (alquiler de un edificio del Estado, por ejemplo).

2.Recursos de Capital: son los recursos obtenidos exclusivamente por la venta de bienes del Estado (privatizaciones) y de reembolsos de préstamos.

Cuando los recursos Corrientes y de capital no cubren totalmente las necesidades derivadas de las erogaciones, el Estado puede utilizar distintos mecanismos de financiamiento que tiene a disposición:

1.Uso del crédito: financiamiento proveniente de la emisión de títulos públicos y/o créditos obtenidos por el Estado, a corto, mediano y largo plazo, ya sea a través de entidades financieras como de proveedores y contratistas. Por otra parte, tanto la emisión de títulos públicos como la obtención de créditos provienen, además de las fuentes señaladas, de inversores individuales (internos y externos), así como organizaciones internacionales (FMI, BID, BM) que no constituyen específicamente entidades financieras.

2.Remanentes de ejercicios anteriores: son los recursos percibidos en ejercicios anteriores y no utilizados.

3. Contribuciones de la Administración Nacional: son recursos provenientes de distintas entidades o empresas del Estado.

En términos contables, los gastos e ingresos corrientes y de capital se registran "arriba de la línea" y "debajo de la línea" se registran las fuentes y aplicaciones financieras.

En la practica el presupuesto de la Nación se elabora sobre la base del esquema recién descrito pero para el análisis del sector público utilizaremos en adelante la siguiente identidad:

g + tr + i = t + e + v

Donde:


g = gastos del gobierno

tr = transferencias netas

i = intereses de la deuda

t = impuestos netos

e = endeudamiento (interno y externo)

v = venta neta de activos del Estado

En el lado izquierdo de la ecuación se encuentran las erogaciones en las que incurre el Estado y en el derecho los recursos que utiliza para su financiamiento (en este análisis excluimos como forma de financiamiento la emisión de moneda, si bien constituye uno de los mecanismos que se utilizan con mayor frecuencia).

¿Cuándo existe déficit fiscal?

Cuando los recursos resultan insuficientes para responder a la totalidad de las erogaciones. El déficit fiscal surge entonces, cuando el total de ingresos corrientes y de capital, más los recursos provenientes de periodos previos no logran cubrir el total de gastos corrientes y de capital.

5 - IMPUESTOS

Al surgir de los Estados Modernos (primeras monarquías), la recaudación impositiva se realizaba en forma coercitiva, destinándose esos fondos a la consolidación de los nuevos gobiernos.

Actualmente los impuestos constituyen el recurso de mayor importancia que posee el Estado para financiar sus gastos, además de ser un instrumento fundamental para la política económica ya que mediante el cobro de los mismos resulta posible realizar una política redistributiva del ingreso hacia los sectores con mayores carencias, como también modificar el consumo de la población.

Los impuestos tienen incidencias deseables y no deseables y no solo modifican a las decisiones de consumo, sino también pueden cambiar las decisiones de producción.

Los impuestos se clasifican en:

Impuestos directos: son los que recaen sobre el contribuyente y afectan a las manifestaciones más evidentes del ingreso, por ejemplo: el impuesto a las ganancias, el impuesto a la renta de la tierra, etc.

Impuestos indirectos: son los recaudados sobre bienes y servicios y se basan en suposiciones de la capacidad contributiva que poseen los agentes económicos, es decir que quienes realizan determinadas compras o adquisiciones pueden pagarlo, por ejemplo; el IVA, el impuesto a los cigarrillos, a las bebidas alcohólicas, etc.

Otra forma de clasificarlos, que tiene en cuenta el ingreso del contribuyente, los divide en tres:

Impuestos progresivos: cuando el peso del mismo recae en los sectores de mayores ingresos o más alta capacidad contributiva;

Impuestos regresivos: cuando el peso recae sobre los sectores de menores recursos, aquellos que consumen una mayor parte de su renta;

Impuestos proporcionales: se aplican en forma proporcional a los distintos sectores de la población según su renta. En ellos el beneficio o la utilidad sacrificada es igual para todos los individuos.

La escuela Neoclásica establece para la aplicación de impuestos, criterios de eficiencia que los mismos deben cumplir para lograr una adecuada imposición, es decir para que cumplan solamente con la función de recurso que ellos le asignan. Los criterios de mayor importancia se pueden enunciar esquemáticamente de la siguiente forma:

1.Equidad: que los impuestos sean justos. La misma consta de dos facetas: 1) equidad horizontal, tratamiento igual a iguales personas y 2) equidad vertical, los contribuyentes desiguales deben ser tratados en un grado adecuado de desigualdad (o bien teniendo en cuenta el beneficio que reciben al pagar el impuesto o su capacidad de Pago).


2.Neutralidad: se intenta minimizar el grado de incidencia que tiene la aplicación del impuesto sobre el funcionamiento del mecanismo de mercado.


3.Eficiencia administrativa: tratar que los gastos de recaudación sean los menores posibles. Quienes están de acuerdo con una mayor intervención estatal, en especial Keynes y los postkeynesianos, destacan la incidencia de los impuestos sobre el consumo y sobre la producción, considerándolo un instrumento de vital importancia para la política económica.


6- DEUDA PÚBLICA

Otro mecanismo que permite financiar los gastos del Estado es el endeudamiento del mismo, ya sea con el exterior (Deuda externa o con los agentes económicos del mismo (Deuda interna).

Este recurso, que los argentinos bien conocemos en sus dos versiones, es considerado un recurso extraordinario, pues si bien proporciona los fondos necesarios para paliar situaciones de déficit fiscal, implica una enorme cargo para las generaciones y los ejercicios posteriores. La Deuda Pública Interna está formada por todos aquellos títulos públicos o letras (títulos públicos de corto plazo) que emite el gobierno y que circulan en el país y los prestamos cuyos acreedores (aquellos que compraron los títulos públicos o aquellos que otorgaron préstamos al estado) son residentes nacionales.

La Deuda Pública Externa está conformada por todos las títulos públicos o préstamos cuyos acreedores son no residentes. Esta clasificación carga con considerables problemas metodológicos, puesto que es muy difícil determinar la residencia de todos los acreedores.

7- PRIVATIZACION VS. ESTATIZACION

La venta de activos del Estado (privatización) es otro de los mecanismos de financiación que posee el gobierno para tratar de equilibrar sus cuentas.

Este recurso es limitado, ya que una vez finalizada su venta dejan de pertenecer al mismo y, si el Estado no se ha ocupado de generar nuevos ingresos, volverá rápidamente a su situación original.

Los defensores de la privatización sostienen que ésta conducirá a una mejor performance económica porque al limitar las interferencias del Estado en la economía logra imponer disciplinas de mercado y mejora los incentivos a nivel gerencia, además de reducir el costo presupuestario asociado a la “ineficiencia" y de, con el producto de las ventas, beneficiar directamente a las finanzas públicas. En los sectores o mercados en los que las empresas públicas ejercen un poder monopólico, la privatización estaría asociada a una mayor competencia y mejor eficiente asignación de los recursos.

Pero, puede una privatización realizarse de cualquier modo? Existen varios problemas a sortear: la valuación y tasación de esa empresa, la forma de pago, el reemplazo de los monopolios y la forma en la cual se transfiere el dominio de la propiedad, sus activos y sus pasivos.

La privatización constituye un fenómeno característico de las décadas de los '80 y '90, y surge como consecuencia de la expansión de los sectores públicos en la década de los '60 y principios de los '70. El gran tamaño adquirido por los Estados de los países en desarrollo restó flexibilidad a las economías ante los cambios políticos y económicos.

La duda surge cuando nos preguntamos cuan perjudicial resulta que el Estado participe en la industria o en el comercio, ¿porqué ellos se han hecho cargo de tantas empresas y actividades?

Las empresas del Estado deben su existencia, generalmente, a las “fallas de mercado", por ejemplo a los monopolios naturales. También responden al cumplimiento de objetivos sociales, de índole no comercial.

El error, en este caso, consiste en querer evaluarlas bajo los mismos parámetros con los que se definen los éxitos de las empresas comerciales, el objetivo de eficiencia y su manifestación en forma de ganancia comercial.